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我国养老金体系发展现状、困境与政策建议

作者: 来源: 中央财经大学绿色金融国际研究院

        随着我国人口老龄化进程的加快,养老金问题越来越受到关注。5月22日,李克强总理代表国务院在十三届全国人大三次会议上作《政府工作报告》强调,“全国近3亿人领取养老金,必须确保按时足额发放”,今年将继续上调退休人员基本养老金,提高城乡居民基础养老金最低标准。一面是养老金的16连涨,一面是我国养老金收支不平衡的加剧,如何进行养老金体制改革已经成为社会各方关注的焦点。面对“未富先老”的现实国情,建立发展养老金三支柱体系是我国发展养老金融、积极应对人口老龄化的客观需要。养老金三支柱体系主要涉及政府、单位和个人三方养老责任。目前,全球多个国家积极探索并建立了养老金三支柱体系。我国已基本建立养老金三支柱体系,并取得了显著成效。但长期来看,仍面临着一系列挑战,尤其是在人口老龄化趋势加剧的背景下,我国养老金体系结构性失衡,基本养老保险第一支柱独大,第二、第三支柱进展缓慢,导致养老保险收支缺口,将是我国公共财政乃至整个经济社会可持续发展面临的最大挑战。正因如此,对养老金体系的进一步改革与完善已成为一个迫切的问题。

  一、我国养老金三支柱体系框架及发展现状

  (一)我国养老金体系框架

  1994年,世界银行在《防止老龄危机:保护老年人及促进增长的政策》报告中首次提出通过发展养老金三支柱体系来共同应对老年人的养老风险。其中第一支柱是政府集中管理、通过一般税收收入融资和企业与个人缴费融资的强制性公共养老金计划;第二支柱是私人和公共部门的雇主向雇员提供的一种辅助性补充养老金计划;第三支柱是各种自愿性养老储蓄计划。在养老金三支柱体系中,第一支柱由政府承担,其目标是保障老年人的基本生活,采用现收现付制;第二支柱由用人单位和个人承担并成为养老金的主要资金来源;第三支柱由个人承担并致力于提高个人的养老待遇,第二、第三支柱采用完全积累制。总体而言,世界银行总结并倡导的多支柱模式已成为世界各国养老金体系发展的主流。

  为了应对老龄化危机带来的挑战,我国积极探索和发展符合我国国情的三支柱养老金模式。1991年6月,国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》已经明确提出:“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”,这是我国构建公共基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险三支柱养老金制度的开端。此后,我国在发展养老金融的过程中,一直在积极探索建立养老金三支柱体系。我国现行养老金体系包括:第一支柱的基本养老保险制度和第二、三支柱的补充性养老金制度,其中,第一支柱是政府主导的基本养老保险制度,包括城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度两大类别;第二支柱是单位主导的职业养老金制度,包括适用于企业单位的企业年金和适用于事业单位的职业年金;第三支柱为个人主导的个人养老金制度。

  ((二)中国养老金体系发展现状

  第一支柱基本养老金制度基本实现应保尽保。2009年以前,我国的养老保险制度只覆盖城镇职工群体;2009年起新型农村社会养老保险(以下简称新农保)开展试点并全面推开;2011年城镇居民社会养老保险(以下简称城居保)开始试点;2014年新农保和城居保两项制度合并实施,在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。包含城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两大类别的第一支柱基本实现了制度上的全覆盖,基本养老保险参与人数不断增加,人均保障水平不断提高,基本养老保险的资金积累也更多。

  对比过去五年,截止2019年末,全国参加基本养老保险人数为9.68亿人,比2015年末增加1.09亿人,其中城镇职工基本养老保险人数增加23%,城乡居民基本养老保险参保人数增加5.5%。从这组数据看,养老保险制度的覆盖面在五年之内迅速扩大了1亿人,根据人社部预测,2020年10亿人将会被纳入到制度覆盖里面来,实现应保尽保。资金积累方面,根据人力资源和社会保障事业发展统计公报数据,截至2019年底,全年基本养老保险基金总收入57026亿元,基金总支出52342亿元,年末基本养老保险基金累计结存62873亿元。

图12005-2019年我国基本养老保险覆盖人数情况

数据来源:人力资源和社会保障事业发展统计公报

  养老金待遇连续上调。调整基本养老金待遇是提高保障和改善民生水平的重要措施。2005年国家确定城镇职工退休人员养老保险制度。目前,退休人员基本养老金待遇已经十多年连续上调,其中2006年涨幅最大,达到23.7%,2008年到2015年,养老金每年的涨幅都在10%左右,2016年养老金涨幅回落到6.5%,2017年涨幅为5.5%,2018年为5%。2020年4月10日,经国务院批准,人社部、财政部印发《关于2020年调整退休人员基本养老金的通知》,明确从2020年1月1日起,退休人员基本养老金总体上调幅度为2019年的5%,养老金实现16连涨。城乡居民养老保险在制度全面普及的基础上也提高了基本养老金的待遇。2018年全国城乡居民基本养老保险最低标准提高至每人每月88元,中央财政对中西部地区给予全额补助,对东部地区给予50%的补助,除了中央政府,30个省市和自治区以及2835个县级财政都进一步给予补贴,城乡居民基础养老金水平进一步得到提升。

  第二支柱职业养老金发展成效明显。自2004年以来,在国家出台一系列政策文件的鼓励规范下,企业年金和职业年金取得明显成效。从2006年到2019年以来,全国建立企业年金的企业数从2.4万户增加到9.6万户,参加企业年金的缴费职工人数从964万人增加到2548万人,企业年金基金累计结存从910亿元增加到17985亿元,如表1所示。不同于企业年金,职业年金是在机关事业单位及其工作人员在基本养老保险的基础上建立的补充养老保险制度,参保具有强制性。职业年金于2014年10月开始实施,覆盖人数在4000万人左右,目前已归集的职业年金基金结余或超过7000亿元,据估算,未来职业年金每年的新增规模约1870亿元[1]。

表12006-2019年企业年金参保基本情况

数据来源:《全国企业年金基金业务数据摘要(2019年度)》

  第三支柱个人养老金开始推进。包括个人商业养老保险在内的第三支柱是完善我国养老保险制度体系的关键。2018年4月,财政部等五部委联合发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》(财税[2018]22号),决定自5月1日起在上海、福建省(含厦门市)和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点,试点期限暂定一年。试点的实施标志着我国第三支柱个人养老金制度正式落地,这是个人养老金制度的重要尝试,为国民养老提供了新途径。2018年5月底,首批共12家保险公司获批经营个人税收递延型商业养老保险业务,第一只个人税收递延型商业养老保险产品在上海由太平洋人寿保险卖出[2]。第三支柱个人养老金将为完善养老金体系发挥重要作用,为资本市场带来长期稳定资金,并可能重塑国民养老理财行为。

  二、我国养老金体系面临的问题与挑战

  从制度建设来讲,经过多年的改革与发展,我国已初步建立起养老金三支柱体系的制度框架,并取得明显成效。但面对老年人口占比将长期保持较高水平的发展趋势,现行的三支柱养老金制度仍然面临诸多挑战,整体来看,目前我国养老金体系明显呈现出第一支柱“一支独大”、第二、三支柱养老金积累有限的结构性失衡问题。

  一是对基本养老保险依赖过高,第一支柱“一支独大”。目前来看,我国养老金体系结构中,基本养老保险制度担负着养老体系的主要责任。一方面,从养老金规模和结构来看,在大约6万亿的养老金中,基本养老保险基金规模约5.09万亿,占比77%;企业年金规模约1.48万亿,占比22%;而制度化的个人养老金仍处于摸索阶段,只推出了个人税延型养老保险。而在美国的养老资产中,第二支柱雇主养老金计划和第三支柱个人养老储蓄计划在养老金总资产中占比近90%。对比美国,中国的养老金制度体系呈现明显的不平衡。另一方面,在待遇给付上,美国公共养老金制度目标替代率平均水平为30-40%左右,职业养老金和个人养老金合计提供的替代率为40-50%,连续缴费的养老金替代率超过退休前工资水平,使得退休后生活水平能够得到较好的保障,同时减轻了政府养老负担。与此相反,在我国的养老金体系中,第一支柱基本养老保险制度替代率水平接近60%,明显高于美国及OECD国家公共养老金的平均水平。过高的替代率使得个人高度依赖基本养老保险制度,一支独大的基本养老金制度带来巨大的可持续性风险,导致政府财政压力过大,影响基本养老金对养老保障作用的发挥。

  二是基本养老金运转面临巨大支付压力。我国现行的养老保险体系中,基本养老保险采取社会统筹和个人账户相结合的制度模式,实际是一种现收现付方式,即由在职人员缴纳养老金供养退休人员。从我国基本养老保险制度收支的现状来看,养老金支出方面,人口老龄化导致领取养老金的人数不断增加,同时领取养老金条件最低缴费年限偏低,仅为15年达到退休年龄,即可领取养老金,二者同时发生在很大程度上加大了我国养老金的支付压力。在养老金收入方面,缴费基数不实,企业缴费率高,导致基本养老金缴费不足。目前各地职工基本养老保险单位费率已从原规定的20%降至16%,但仍远高于其他国家同阶段老龄社会的费率水平(10%)。基本养老保险制度规定的缴费率过高但实际缴费较低。缴费率过高导致缴费基数不实,进一步影响养老金收支的可持续性。根据人社部历年统计公报数据,近年来,我国基本养老金征缴收入的增长率已呈现低于基金支出的增长率的趋势,并且基金收入的增长速度逐步放缓,而基金支出的增长速度有逐渐加快的趋势,如图2所示。这意味着在保持缴费水平不变的情况下,养老金收小于支会持续下去,养老金收支平衡面临着重大压力,未来可能面临巨大支付缺口,从而带来基本养老保险运转的困难。

图22003-2019年我国基本养老保险基金收入与支出情况

数据来源:人力资源和社会保障事业发展统计公报

  三是第二支柱职业养老金仍是可望不可即的短板制度。职业养老金是一种补充养老保险制度,它既不是社会保险,也不是商业保险,而是一项企事业单位的福利制度。职业养老金包括面向城镇企业职工的企业年金和面向机关事业单位职工的职业年金。企业年金经过十多年的发展,取得了一定进步,但总体看发展仍非常缓慢。从国外情况来看,在养老金三支柱中,第二支柱的职业养老金通常是退休人员的主要收入来源,而我国在企业年金制度建设方面仍存在较多问题:一是覆盖范围狭窄,据人力资源和社会保障事业发展统计公报显示,2019年末全国仅有9.6万户企业建立了企业年金,与我国现有一千多万个企业的数量规模相比,企业建立年金制度的企业比例不足1%,只覆盖了2548万人,在参加城镇职工基本养老保险的人数中不足6%,绝大多数的企业职工及退休人员没有企业年金;二是企业年金发展不均衡,主要集中在大城市,且东部地区的企业年金制度的发展快于中西部地区,经济效益较好的国有企业和外资企业发展快于民营企业;三是基金累计结余规模相对较小,与其他养老金可持续水平较高国家的差距较大。此外,面向机关事业单位建立职业年金才刚刚开始起步,目前积累的基金规模较小,覆盖面非常有限,尚未形成对第一支柱的有力支撑。第二支柱对于大多数人来讲,仍然是一项可望而不可及的短板制度。

  四是第三支柱个人养老金制度建设滞后。长期以来对第三支柱的建设还没有引起有关部门的足够重视,对于第三支柱的建设缺乏总体规划,没有制定相应的发展目标和相关扶持政策。第三支柱的发展仍处于起步阶段和附属地位。目前我国对个人养老保险的税收优惠政策依然停留在争论之中,个人养老保险市场也没有实质性启动。这些年来,主要靠一些商业保险公司和金融机构自发地在推出面向个人养老金的一些产品,发展规模很小。我国人口占世界总人口的25%,而我国人寿保险市场只占全球市场总额的1.6%。在发达国家人均保费缴纳额高达3000美元甚至更多,而中国仅为27美元。

  三、加快建设我国现行养老金体系的建议

  我国人口老龄化的发展趋势将长期保持较高水平,这就决定了人口老龄化对养老金体系的影响是长期性的。建设和完善养老金三支柱制度体系是我国发展养老金融的客观需要。养老金体系的构建和发展是一项系统工程,鉴于我国现行养老金体系存在的结构性问题,难以应对长期人口老龄化带来的挑战。因此,必须对我国现行养老金体系进行重构,形成综合均衡的三支柱发展体系,这是积极应对人口老龄化的必要前提,也是未来保障老年人养老金待遇的关键举措。

  (一)适当调整养老金制度体系结构

  我国现行的养老金体系结构不合理,第一支柱基本养老金制度“一支独大”,现有基本养老保险缴费比例过高,造成国家财政负担过重,挤压了第二、第三支柱的发展空间。借鉴发达国家经验,第一支柱的基本养老金主要是给老年人提供基本养老保障,因此应合理控制基本养老金的规模,改革基本养老金的筹集和管理,为第二和第三支柱发展提供空间。一是根据政府财政的实际支付能力,优化调整基本养老保险目标替代率,缩小基本养老金的支付缺口。二是加强基本养老保险的缴费管理,适当降低第一支柱的缴费率,加大政府财政补贴力度,保障基本养老金缴费真实足额。三是加快税收优惠的个人养老金制度,鼓励人们通过多元化的养老保障,提高退休后的养老金水平。四是不断提高基本养老金的统筹层次,在推进基本养老金省级统筹的同时,采取措施推进基本养老金的全国统筹,条件成熟时,将基本养老金统筹账户作为第一支柱,个人账户划归第二或第三支柱。

  (二)扩大第二支柱职业养老金的覆盖面

  第二支柱养老金是与职业相关联的养老金制度安排,在我国当前制度设计中表现为强制性的职业年金制度和自愿性的企业年金制度。在养老金三支柱体系中,第二支柱职业养老金是参保者退休后的重要收入来源,是提高老年生活质量的重要保障。在美国整个养老金体系中,第二支柱的职业养老金占比接近60%,而我国2019年企业年金缴纳人数仅为2548万人。企业年金进展缓慢,职业年金仅覆盖了机关事业单位人群,应进一步优化第二支柱职业养老金的发展环境,提高第二支柱的参与率。提高普惠性和不同养老制度间的衔接性,持续推动扩大企业年金市场的参与规模。让不同行业、不同规模、不同所有制类型的企业都积极建立适合企业发展的年金制度,提高中小企业参与率。适时探索自动加入机制,是提高企业年金参与率的重要举措。从传导机制来看,参与企业的数量和职工人数的规模大幅扩张后,可以产生持续、稳定且规模巨大的缴费资金流,形成体量庞大的资金池,更好发挥资金配置的综合效应,有利于扩大基金的投资范围、分散风险、实现基金的保值增值。

  (三)强化政策支持,加快第三支柱个人养老金制度建设

  第三支柱的个人养老金制度是为希望在年老时得到更多收入保障的老年人提供的额外的经济来源。与第一和第二支柱已进入改革完善阶段相比,第三支柱的个人养老金制度目前在我国还没有真正建立起来,下一步要从制度设计开始进行建设。一是建立个人养老金制度需要加大政府的支持和推动,在制度层面做好顶层设计。通过相关制度设计,借鉴国际上通常采取的政府优惠政策的经验,采取必要的激励措施,促进个人养老金制度的发展。在未来时机成熟时,通过国家立法的方式,以法律形式将第三支柱体系确定下来。同时,政府要承担对第三支柱的监管责任,确保个人养老金权益。二是加大财税优惠的支持力度,对个人税收递延型商业养老保险给予足够的税收优惠激励,个人在参与个人税收递延型商业养老保险阶段不征收个人所得税,在领取阶段征收个人所得税,以鼓励更多的人员参与个人税收递延型商业养老保险计划。三是做好对个人税收递延型商业养老保险资金的投资,鼓励金融机构大力开发第三支柱个人养老金产品,推动投资渠道多元化,以有效实现资金的保值增值。

  (四)完善养老金投资体制,保障养老金保值增值

  重构养老金三支柱体系的重要前提是完善我国的养老金投资体制,第二、三支柱采取的是完全积累的方式,必须保证养老金能够在安全的前提下实现保值增值。这样才能提高养老金的替代率,减轻缴费的压力,实现养老金体系自身的健康运行的同时,实现与资本市场的良性互动。同时,加强养老金投资的风险控制,完善投资体制,明确投资范围、投资比例以及投资决策、管理与执行机制,并加强资金的审计和监督,为养老金投资营造一个良好的环境。养老金投资体制的完善,不仅可以促进基本养老保险基金保值增值,也是发展二、三支柱的养老金体系的重要前提。

点击次数:  更新时间:2020-08-01  【打印此页】  【关闭
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